Της Ελευθερίας Κούρταλη
Το κατά πόσο το Ταμείο Ανάκαμψης μπορεί να αλλάξει την Ευρώπη εξετάζει η Citigroup σε νέα έκθεσή της τονίζοντας πως τη μεγάλη διαφορά αναμένεται να κάνει για χώρες όπως η Ελλάδα, ενισχύοντας σημαντικά την ανάπτυξη της οικονομίας και βελτιώνοντας έτσι εμμέσως αλλά ξεκάθαρα τη βιωσιμότητα του χρέους.
Πιο αναλυτικά, όπως σημειώνει η Citi, το νέο δημοσιονομικό εργαλείο της ΕΕ, το Ταμείο Ανάκαμψης NextGenEU, θα αρχίσει να λειτουργεί φέτος. Αν και προσωρινό, το πλαίσιο αυτό επιτρέπει στην ΕΕ να εκδώσει για πρώτη φορά μεγάλο ποσό χρέους για την επίτευξη κοινών στόχων. Η επιτυχία του θα μπορούσε να ανοίξει τον δρόμο για περαιτέρω ενοποίηση στην ΕΕ, αλλά η αποτυχία μπορεί να καθυστερήσει την ενοποίηση για χρόνια, επισημαίνει η Citi. Το Ταμείο δεν είναι ένα βραχυπρόθεσμο δημοσιονομικό κίνητρο για τη στήριξη της μετα-Covid ανάκαμψης. Αντίθετα, πρόκειται για έναν διμερή δημοσιονομικό μηχανισμό που αποσκοπεί: (α) να προωθήσει τον πράσινο και ψηφιακό μετασχηματισμό της ΕΕ και (β) να ενθαρρύνει τις μεταρρυθμίσεις που ενισχύουν την ανάπτυξη (κυρίως μικροοικονομικές).
Θα ενισχύσει την ανάπτυξη στην Ευρωζώνη; Όχι σε μεγάλο βαθμό, όπως τονίζει η Citi, εκτός από την περίπτωση χωρών όπως η Ελλάδα και η Πορτογαλία που πρόκειται να λάβουν πολύ μεγάλο χρηματικό ποσό. Όμως, ο μηχανισμός των πόρων που στοχεύουν στην προώθηση μεταρρυθμίσεων μπορεί να αποδειχθεί ισχυρός στην άνοδο του επιπέδου, και ενδεχομένως ακόμη και του ρυθμού ανάπτυξης του δυνητικού ΑΕΠ.
Θα διορθώσει τη δημοσιονομική βιωσιμότητα; Το χαμηλότερο κόστος χρηματοδότησης για υψηλότερες δημόσιες επενδύσεις θα συμβάλει στη μείωση των δεικτών δημόσιου χρέους. Αλλά το πραγματικό gamechanger για τη δημοσιονομική βιωσιμότητα θα ήταν η υψηλότερη μεσοπρόθεσμη δυνητική ανάπτυξη.
Πιο αναλυτικά, όπως επισημαίνει η αμερικάνικη τράπεζα, το NextGenEU σε συνδυασμό με τον πολυετή προϋπολογισμό της ΕΕ θα είναι το μεγαλύτερο πακέτο τόνωσης που χρηματοδοτήθηκε ποτέ μέσω του προϋπολογισμού της ΕΕ, συνολικού ύψους 1,8 δισ. ευρώ (13% του ΑΕΠ). Επιτρέπει για πρώτη φορά στον προϋπολογισμό της ΕΕ να αναδιανέμει πόρους με την πάροδο του χρόνου και όχι μόνο μεταξύ των κρατών.
Αυτό που δεν... είναι το Ταμείο Ανάκαμψης είναι ένα σχετιζόμενο με την πανδημία δημοσιονομικό κίνητρο, για τους εξής λόγους:
α) Σε αντίθεση με τον καθορισμένο στόχο, το RRF δεν έχει σχεδιαστεί για να υποστηρίζει την αποκατάσταση μετά τον Covid. Το RRF δεν είναι δημοσιονομική στήριξη "πρώτου κύματος" που μετατοπίζει το βάρος από την πανδημία του ιδιωτικού τομέα στον ισολογισμό του Δημοσίου ή το δημόσιο χρέος των κρατών μελών στον προϋπολογισμό της ΕΕ προκειμένου να επιτευχθεί ταχεία ανάκαμψη. Δεν επιτρέπει στα κράτη μέλη να ακυρώσουν τα εγγυημένα δάνεια σε εταιρείες ούτε να αναχρηματοδοτήσουν τις δαπάνες για άλλα προγράμματα, για παράδειγμα. Οι οικονομικοί τομείς που ενδέχεται να έχουν τις μεγαλύτερες απώλειες λόγω του Covid (π.χ. φιλοξενία) δεν θα είναι οι κύριοι δικαιούχοι των πόρων του RRF. Οι δημόσιες επενδύσεις σε πράσινους και ψηφιακούς τομείς είναι πιθανό να ωφελήσουν τον μεταποιητικό κλάδο και τις κατασκευές περισσότερο από άλλους. Οι θέσεις εργασίας που χάθηκαν λόγω του σοκ του Covid είναι απίθανο να αντικατασταθούν από θέσεις εργασίας που θα δημιουργηθούν από το Ταμείο.
β) Το RRF δεν είναι ένα μόνιμο δημοσιονομικό εργαλείο μακροοικονομικής σταθεροποίησης.
γ) Τα κεφάλαια του RRF δεν είναι άνευ όρων πόροι που διατίθενται στα κράτη μέλη για χρήση κατά τη διακριτική τους ευχέρεια.
δ) Τα κεφάλαια RRF δεν υποκαθιστούν την έκδοση εθνικών χρεών.
ε) Ο φάκελος των συμφωνηθέντων πόρων μπορεί να μην χρησιμοποιηθεί πλήρως. Οι χώρες θα καταρτίσουν τα δικά τους σχέδια ανάκαμψης, τις στρατηγικές δαπανών και την ικανότητα απορρόφησης και το συνολικό ποσό των πόρων που τελικά θα εκταμιευθούν και θα δαπανηθούν παραμένει εξαιρετικά αβέβαιο.
Τι πραγματικά είναι το Ταμείο Ανάκαμψης
Όπως τονίζει η Citi, το Ταμείο έχει σχεδιαστεί για να οδηγήσει την ΕΕ των 27 να γίνει πιο πράσινη και πιο ψηφιακή και να διανέμει χρήματα σε αντάλλαγμα μεταρρυθμίσεων, ο μηχανισμός του είναι πιο κοντά στα υπάρχοντα κονδύλια της ΕΕ από ένα μόνιμο εργαλείο μακροοικονομικής σταθεροποίησης, ενώ εάν τα κράτη μέλη χρησιμοποιήσουν τα δάνεια που παρέχει, η ΕΕ αναλαμβάνει τον προσωρινό ρόλο ως εκ των πραγμάτων ως "Υπουργείο Οικονομικών".
Παράλληλα, το Ταμείο Ανάκαμψης έχει επικεντρωθεί στις χώρες χαμηλότερου εισοδήματος. Οι δημοσιονομικές μεταβιβάσεις της ΕΕ (δηλ. οι επιχορηγήσεις) κατανέμονται άνισα σε χώρες, με τρόπο που δεν αντικατοπτρίζει τις απώλειες Covid. Τα μικρότερα κράτη μέλη της Ανατολικής Ευρώπης μπορούν να λάβουν πάνω από το 10% του ΑΕΠ τους σε επιχορηγήσεις τα επόμενα έξι χρόνια, κατά μέσο όρο 1,5% του ΑΕΠ ετησίως, εκτός από φθηνά δάνεια έως και 6,8% του ΑΕΠ τους. Οι μεγαλύτερες χώρες της νότιας Ευρώπης, όπως η Ιταλία και η Ισπανία, στην καλύτερη περίπτωση θα λάβουν το μισό του ποσού αυτού ως ποσοστό του ΑΕΠ. Για μεγαλύτερες, πλουσιότερες οικονομίες, όπως η Γαλλία ή η Γερμανία, οι μεταφορές θα είναι αμελητέες.
Ο αντίκτυπος στο ΑΕΠ – Γιατί ξεχωρίζει η Ελλάδα
Ο αντίκτυπος στην ανάπτυξη μπορεί να χωριστεί σε δύο κύρια "κανάλια": (i) την άμεση συνολική ώθηση της ζήτησης που δημιουργείται από τις υψηλότερες δημόσιες επενδύσεις και τoν αντίκτυπο σε άλλες συνιστώσες της ζήτησης (π.χ. επιπτώσεις στις ιδιωτικές επενδύσεις) και (ii) την έμμεση μεσοπρόθεσμη επίδραση στην προσφορά, ωθώντας δυνητικά τόσο το επίπεδο όσο και τον ρυθμό ανάπτυξης του ΑΕΠ.
Η άμεση αύξηση της ζήτησης θα εξαρτηθεί από:
α) το ποσό των διαθέσιμων πόρων για κάθε χώρα (ως ποσοστό του ΑΕΠ της) και την ικανότητά της να απορροφά τα κεφάλαια της ΕΕ. Τα στοιχεία από προηγούμενους προϋπολογισμούς της ΕΕ δείχνουν ότι υπάρχει μεγάλη διαφορά στην ικανότητα των χωρών να απορροφήσουν κονδύλια της ΕΕ. Η Ελλάδα, η Πορτογαλία, η Βουλγαρία και η Λετονία, τονίζει η Citi, είναι οι χώρες που βρίσκονται στην καλύτερη θέση για να δουν μεγάλη ώθηση στη ζήτηση τα επόμενα χρόνια. Ο αντίκτυπος του ΑΕΠ για άλλους καθαρούς δικαιούχους (π.χ. Ιταλία και Ισπανία) πιθανότατα θα είναι πολύ μικρότερος.
β) την αποδοτικότητα των δαπανών στις δημόσιες επενδύσεις. Οι δημόσιες επενδύσεις είναι το ευκολότερο κονδύλι του προϋπολογισμού που πρέπει να περικοπεί κατά τη διάρκεια των φάσεων λιτότητας και το πιο δύσκολο να ενεργοποιηθεί εκ νέου κατά τη διάρκεια της δημοσιονομικής χαλάρωσης. Οι δαπάνες για δημόσιες επενδύσεις στη ζώνη του ευρώ ως ποσοστό του ΑΕΠ το 2019 ήταν ακόμη σχεδόν 1% χαμηλότερες από την οικονομική κρίση πριν από το 2008, με τις νότιες χώρες να συμβάλλουν στο μεγαλύτερο μέρος αυτού του χάσματος. Τα διοικητικά και μερικές φορές πολιτικά εμπόδια συγκρατούν τις δημόσιες επενδύσεις περισσότερο από άλλες δημόσιες δαπάνες.
γ) την απορρόφηση του συνόλου των κονδυλίων της ΕΕ (επιχορηγήσεις και δάνεια) σε πέντε χρόνια. Αυτό θα απαιτούσε από τους μεγαλύτερους αποδέκτες των πόρων να διπλασιάσουν τουλάχιστον τον ρυθμό των ετήσιων δαπανών για δημόσιες επενδύσεις. Για παράδειγμα, η Ισπανία δαπανά σταθερά περίπου 25 δισ. ευρώ ετησίως για δημόσιες επενδύσεις τα τελευταία χρόνια. Θα πρέπει να το κλιμακώσει κατά 28 δισ. ευρώ, στα 53 δισ. ευρώ ετησίως, εάν απορροφήσει όλα τα κονδύλια του RRF ύψους 140 δισεκατομμυρίων ευρώ που διατίθενται για τα επόμενα πέντε χρόνια (υποθέτοντας ότι όλα τα κεφάλαια του RRF είναι επιπλέον των υφιστάμενων επενδυτικών σχεδίων).
δ) τον βαθμό στον οποίο οι δημόσιες δαπάνες είναι επιπρόσθετες ή υποκατάστατες των υφιστάμενων σχεδίων θα έχουν σημασία για τον αντίκτυπο του ΑΕΠ.
ε) τη σύνθεση του πακέτου τόνωσης που χρηματοδοτείται από το RRF. Οι δημόσιες επενδύσεις εμφανίζουν γενικά υψηλότερο δημοσιονομικό πολλαπλασιαστή από άλλα δημοσιονομικά στοιχεία (π.χ. περικοπές φόρων). Από την άλλη πλευρά, δεν έχουν όλοι οι τύποι δημόσιων επενδύσεων τον ίδιο πολλαπλασιαστή (για παράδειγμα, εάν μέρος των δαπανών δεν προορίζεται για συσσώρευση κεφαλαίου ή εάν χρησιμοποιείται σε αγαθά / υπηρεσίες που βασίζονται στις εισαγωγές). Μπορεί ακόμη και να είναι αντιπαραγωγικό εάν οι χώρες επενδύσουν για να επιτύχουν αυτάρκεια σε ορισμένες προμήθειες (όπως ημιαγωγοί ή εμβόλια) και στη συνέχεια να πιέσουν για προστατευτικά μέτρα για την προστασία των νέων, μη ανταγωνιστικών εγχώριων ικανοτήτων.
στ) τη θέση στον οικονομικό κύκλο. Οι δημοσιονομικοί πολλαπλασιαστές τείνουν να είναι μεγαλύτεροι όταν τα κενά παραγωγής είναι αρνητικά. Οι δαπάνες του Ταμείου το 2021-2022 είναι πιθανό να είναι πιο αποτελεσματικές στην ενίσχυση της δραστηριότητας από ό,τι οι εκταμιεύσεις στο τέλος του προγράμματος το οποίο έχει διάρκεια έως το 2026.
ζ) την κατανομή των πόρων χρονικά. Το μεγαλύτερο μέρος των επιχορηγήσεων του Ταμείου αναμένεται να εκταμιευθεί τα επόμενα δύο χρόνια. Ορισμένες χώρες έχουν ήδη αποτιμήσει σημαντική χρηματοδότηση μέσω του RRF στους προϋπολογισμούς τους για το 2021. Ωστόσο, τα ιστορικά στοιχεία υποδηλώνουν ότι τέτοια εμπρόσθια "φόρτωση" μπορεί να είναι μια υπερβολικά αισιόδοξη υπόθεση. Ενώ τα κεφάλαια ενδέχεται να έχουν δεσμευτεί έως το τέλος του 2022, οι περισσότερες από τις πραγματικές δαπάνες πιθανότατα θα πραγματοποιηθούν το 2023-2024.
Έτσι, με βάση τα παραπάνω, η Citi καταλήγει στο συμπέρασμα ότι η ώθηση του Ταμείου Ανάκαμψης στο ΑΕΠ τα επόμενα δύο χρόνια είναι πιθανό να είναι σχετικά μικρή στο συνολικό επίπεδο της ζώνης του ευρώ.
Στην περίπτωση μιας δικαιούχου χώρας όπως η Ιταλία, για παράδειγμα, η Τράπεζα της Ιταλίας εκτιμά μια αύξηση 2% στο επίπεδο του ΑΕΠ έως το 2025 - δηλαδή 0,4% ανά έτος - με το μεγαλύτερο μέρος να συμβαίνει το 2023-24.
Ωστόσο, για μικρότερες χώρες που αναμένεται να είναι μεγάλοι αποδέκτες κεφαλαίων, όπως η Ελλάδα και η Πορτογαλία, ο αντίκτυπος στη ζήτηση μπορεί να είναι σημαντικά μεγαλύτερος από τον μέσο όρο.
Ο αντίκτυπος στη βιωσιμότητα των δημοσιονομικών
Οι επιχορηγήσεις εξ ορισμού δεν θα προσθέσουν στο δημοσιονομικό έλλειμμα, μόνο τα δάνεια θα το κάνουν. Οι αρχικές ενδείξεις και το γεγονός ότι μπορούν να ζητηθούν δάνεια για τη χρηματοδότηση έργων όταν εξαντληθούν οι επιχορηγήσεις, υποδηλώνουν ότι η ανάληψη δανείων θα είναι κάπως πιο περιορισμένη τα πρώτα χρόνια (2021-23). Επομένως, ο άμεσος αντίκτυπος στα δημοσιονομικά ελλείμματα και τα επίπεδα χρέους, θα είναι σχετικά μικρός.
Η δημοσιονομική ελάφρυνση της χρηματοδότησης από το Ταμείο έναντι της έκδοσης εγχώριου χρέους, ωστόσο είναι αρκετά μεγάλη, τονίζει η Citi.
Ο πιο… απλός αντίκτυπος του Ταμείου RRF για τις υπερχρεωμένες ευρωπαϊκές χώρες είναι η σημαντική μείωση του κόστους χρηματοδότησης του νέου χρέους. Τα δάνεια θα φέρουν επιτόκιο πλησιέστερο στους εκδότες του πυρήνα της Ε.Ε. Οι επιχορηγήσεις είναι de facto δάνεια με πολύ αρνητικό επιτόκιο (υποθέτοντας ότι τα κράτη μέλη θα αποπληρώσουν τελικά τη συνεισφορά της χώρας τους στον προϋπολογισμό της ΕΕ). Η Τράπεζα της Ιταλίας, για παράδειγμα, εκτιμά ότι οι επιχορηγήσεις 69 δισ. ευρώ της Ιταλίας και τα δάνεια 120 δισ. ευρώ θα μπορούσαν να εξοικονομήσουν στον προϋπολογισμό σχεδόν 5 δισ. ευρώ (0,3% του ΑΕΠ) ετησίως, σε σύγκριση με την έκδοση κρατικών ομολόγων για τα ίδια ποσά. Κατανεμημένη για δέκα χρόνια, αυτή είναι μια αρκετά σημαντική σημαντική ανακούφιση.
Στον βαθμό που το Ταμείο χρηματοδοτεί μόνο πρόσθετες, όχι προ-προϋπολογισμένες δαπάνες, ο αντίκτυπος στις εγχώριες εκδόσεις χρέους θα είναι είναι μικρός. Ωστόσο, εξηγεί η Citi, το RRF επιτρέπει την προ-χρηματοδότηση του 13% του συνόλου των απαιτούμενων κεφαλαίων και αυτό μπορεί να συμβάλει στην αντικατάσταση κάποιων εγχώριων εκδόσεων ομολόγων το 2021. Γενικότερα, ορισμένες δαπάνες θα μπορούσαν να προ-χρηματοδοτηθούν από το εθνικό χρέος πριν από την πληρωμή των κονδυλίων της ΕΕ.
Ωστόσο, τα μεγαλύτερα οφέλη του RRF για τη δημοσιονομική βιωσιμότητα θα προέλθουν από την αύξηση του ΑΕΠ. Για τη μεσοπρόθεσμη βιωσιμότητα του χρέους, οι δαπάνες για δημόσιες επενδύσεις, εάν πράγματι φέρουν δημοσιονομικό πολλαπλασιαστή πάνω από το 1, θα είναι το καταλληλότερο δημοσιονομικό εργαλείο για τη μείωση του δείκτη δημόσιου χρέους / ΑEΠ.
Όμως, το πραγματικό gamechanger για τη βιωσιμότητα του δημόσιου χρέους θα είναι η μεσοπρόθεσμη επίδραση στη δυνητική αύξηση του ΑΕΠ, κατά την άποψη της Citi. Ο κύριος μοχλός των υψηλότερων δημόσιων χρεών στην Ευρώπη την τελευταία δεκαετία δεν ήταν τα υπερβολικά δημοσιονομικά ελλείμματα, αλλά η έλλειψη ανάπτυξης (snowball effect). H έλλειψη της ανάπτυξης γίνεται όλο και πιο έντονη όταν αυξάνονται τα επίπεδα χρέους / ΑΕΠ, τα οποία λόγω της πανδημίας θα έχουν "ανέβει" σημαντικά.
Συνεπώς, οι χώρες που έχουν την ισχυρότερη δυνητική αναπτυξιακή δυναμική χάρη στους πόρους αυτούς της ΕΕ, όπως η Ελλάδα, αναμένεται να δουν και σημαντική βελτίωση στη βιωσιμότητα του χρέους τους μεσοπρόθεσμα, σύμφωνα με τις εκτιμήσεις της αμερικάνικης τράπεζας.
